Žádná dekarbonizace bez demokratizace

Planeta žhne. Varování Mezivládního panelu pro změnu klimatu před důsledky rostoucích teplot působí stále děsivěji. Ruská invaze na Ukrajinu mezitím vyvolala v Evropě, ale i ve zbytku světa závody o co nejrychlejší transformaci ekonomik a dosažení energetické nezávislosti.

Dekarbonizace se sice stala prvořadou politickou prioritou, což ale ledaskoho podněcuje k přemýšlení, zda by k ní nevedla rychlejší cesta mimo politický systém demokracie. Proč například nezkusit osvícený despotismus nebo „epistokracii“ neboli vládu odborníků — proč zkrátka nevybrat nejlepší klimatology a inženýry a nepověřit je, aby činili rozhodnutí za nás? Anebo proč se rovnou nevydat po vzoru Číny k autoritářskému režimu, který bude vládnout silou, prosadí, co si zamane, a přitom rozdrtí jakýkoli odpor zdola?

Technokratické pokušení

Realita je však taková, že dekarbonizace není uskutečnitelná bez demokratizace — se stejnou naléhavostí jako změny klimatu musíme řešit i narůstající rozčarování z demokracie. Ani není třeba vyjmenovávat všemožné příznaky rostoucích deziluzí z demokracie od „blbé nálady“ ve společnosti přes nárůst počtu občanů, kteří nechodí k volbám, až po pokles důvěry ve zvolené zástupce a veřejné instituce, aby bylo zřejmé, že dnes mnoho lidí pokládá demokracii spíš za součást problémů než za způsob jejich řešení.

Pokud ovšem občané nedůvěřují svým voleným zástupcům, že dokáží uspokojivě řešit základní politické úkoly, jako je národní bezpečnost, veřejné zdraví, vzdělávání a podobně, jak by si mohli myslet, že si politická reprezentace poradí s tak obrovským, dlouhodobým a komplexním fenoménem, jako jsou změny klimatu? Proto by se mohlo zdát rozumné obrátit se právě na experty, kteří před nebezpečím klimatických změn varují již po několik desetiletí.

Výhody epistokratického přístupu jsou především dvě. Jednak toho klimatologové a odborníci z příbuzných oborů vědí o změně klimatu mnohem víc než laici. Mohli by se proto řídit vědeckými poznatky, aniž by je ovlivňovaly zájmové skupiny, popírači změn klimatu, voliči s nedostatkem informací a rozhledu nebo sociální hnutí bránící potřebným změnám kvůli obavám ze sociálních a ekonomických důsledků. Svěřit rozhodování expertům by mělo zaručit, že politika bude mít věcný základ, nízké náklady a přinese na poli omezování emisí oxidu uhličitého kýžené výsledky.

Za druhé by představitelé z řad odborníků mohli jednat rychle a rozhodně, protože by se nezdržovali mechanismy demokratické kontroly. Na počátku pandemie covid-19 se například zdálo, že čínská autoritářská vláda dokázala virus potlačit zavedením rozsáhlé karantény milionů lidí, vybudováním nových nemocnic během pár dní a povinným zavedením ochranných masek. Naproti tomu se zdálo, že většina zastupitelských demokracií v počátcích krize tápe — byť většina z nich nakonec situaci zvládla.

Limity epistokracie

Jak by vypadala klimatická epistokracie? Představme si, že v boji s rapidně rostoucími teplotami a stále ničivějšími dopady klimatických změn — vlnami veder s masovou úmrtností, katastrofálními záplavami, hladomory způsobenými suchem — vytvoří mezinárodní společenství Globální klimatickou radu, složenou z odborníků z prestižních univerzit z celého světa.

Pokud by klimatická rada disponovala dostatečnou pravomocí, mohla by bez okolků prosadit politiku snižování emisí uhlíku a současně rušit zákony jednotlivých států, které by považovala za neslučitelné se snahami o snížení emisí — třeba v součinnosti s podobně epistokratickými regionálními klimatickými radami. Ačkoli by to pravděpodobně vedlo ke ztrátě milionů pracovních míst a některé země by to mohlo připravit o základní zboží a služby, způsobené škody by bylo možno ospravedlnit záchranou planety a zájmy budoucích generací.

V čem je háček? Jsou tu především dva. První tkví v tom, že ač se klimatická změna často pojímá jako „jeden“ problém, ve skutečnosti se jedná o množství vzájemně provázaných problémů, které se dotýkají všech oblastí života — zemědělství, průmyslu, financí, dopravy, energetiky, vzdělávání a tak dále. Otázky, které by se týkaly výhradně klimatu a neměly současně přesah do dalších oblastí, prakticky neexistují.

Už jen sama složitost klimatické problematiky — vedle nejistot při vytváření modelů vývoje klimatu — vnáší do situace nejrůznější dilemata a nejistoty. Nakonec by tak bylo nutné uznat, že změny klimatu jsou pouze jedním z mnoha problémů, jež ohrožují budoucnost lidstva. Takto se jasné kontury problémů rozmlžují a najednou není zdaleka jednoznačné, že odborníci mají větší autoritu rozhodovat o věcech než laici.

Druhý zádrhel expertního rozhodování je ještě důležitější. Změny klimatu nejsou jen technickou otázkou predikce, a proto je chybou formulovat odpověď na ně jako prostou otázku: „Jak dosáhnout uhlíkové neutrality do roku 2050?“ Zátěž rozsáhlé dekarbonizace musí různé instituce a segmenty populace nést s rozdílnou intenzitou.

Boj proti změnám klimatu proto bude vždy v posledku výsostně politickým procesem zahrnujícím otázky spravedlnosti, práv a rovnosti. Musíme se ptát: kdo by měl co obětovat a v čí prospěch?

Nevyhneme se ani složitým morálním dilematům. Politická rozhodnutí nemůžeme činit jen na základě odhalení řetězců fyzikálních příčin, ale také s ohledem na to, na jaké se dohodneme hierarchii hodnot. Odborníci mají jistě co říci k problematice kauzality, ale nemají o nic větší autoritu než kdokoli jiný rozhodovat o morálních otázkách.

Osud uhlíkové daně ohlášené francouzským prezidentem Emmanuelem Macronem v roce 2018 dobře ilustruje limity epistokratického přístupu. Teoreticky může být uhlíková daň skvělým způsobem, jak odradit lidi od využívání fosilních paliv. V praxi však může vyvolat společenský odpor, jestliže její důsledky společnost nepokládá za spravedlivé.

V Macronově případě se „žluté vesty“ ohradily proti zvýšení daně z pohonných hmot, které společnost pochopila jako trestání lidí, kteří dojíždějí pracovat do měst. A současně v tom Francouzi viděli zvýhodnění bohatších občanů, kteří ve větších městech přímo žijí.

Obdobně se může na celosvětové úrovni politika obchodování s emisemi — takzvané povolenky — jevit jako skvělý způsob, jak celkově snížit emise oxidu uhličitého a dalších znečišťujících látek. Z hlediska ideálu spravedlnosti však vyvolává pochopitelné námitky.

Proč by průmyslově vyspělé země, které jsou za změny klimatu nejvíce odpovědné, měly mít i nadále možnost znečišťovat životní prostředí? Proč by měly náklady na dekarbonizaci nést rozvojové země globálního Jihu, zvlášť když již v současnosti trpí důsledky dlouhodobého ekonomického vykořisťování a nespravedlnosti ze strany globálního Severu? Ačkoli na uvedené otázky neexistují jednoznačné odpovědi, jedno je jasné: bude-li o nich rozhodovat vědecká epistokracie, situace se pravděpodobně ještě zhorší.

Imperativ spravedlnosti

Vzít na vědomí, že změny klimatu jsou v konečném důsledku otázkou spravedlnosti, samozřejmě nestačí. Někteří kritici termínu „klimatická spravedlnost“ navíc upozorňují, že takové slovní spojení zavádějícím způsobem navozuje dojem, jako by se problém vyskytoval pouze na globální úrovni.

Většina lidí však pociťuje projevy změn klimatu v podobě svých lokálních ekologických problémů, jako jsou požáry, nedostatek vody nebo povodně, přičemž některé skupiny obyvatelstva jsou jim vystaveny podstatně více než jiné. Vedle emisí skleníkových plynů, jež vyvolávají nárůst teplot, je přitom třeba vzít v potaz ještě další související ekologické problémy: ztrátu biologické rozmanitosti, narůstající znečištění ekosystémů a s tím související snížení celkové kvality života.

Klimatická spravedlnost ovšem není jen otázkou toho, kdo má dnes nést jakou část břemene, ale také otázkou nápravy minulých křivd. Dějiny a geografie učinily některé země více zodpovědné za klimatické změny a z jiných udělaly spíše jejich oběti.

Historické a geografické aspekty se prolínají s aspekty rasovými a s problémem koloniálního dědictvím. Filosof Olúfẹ́mi Táíwò proto tvrdí, že klimatická spravedlnost by měla být spojena s reparacemi za otrokářství a kolonialismus, a to jak mezi státy navzájem, tak i v rámci jednotlivých zemí.

Dané otázky je přitom vždy nutné řešit v místní kontextu. Americká indiánka a novinářka Dina Gilio-Whitakerová poznamenává, že „environmentální spravedlnost“ je vhodnější termín, protože odkazuje k bezprostřednímu životnímu prostředí lidí, a nikoli jen k čemusi tak vzdálenému, jako je klima. Pojem „environmentální spravedlnost“ dle ní dává právo na zdravé, neznečištěné životní prostředí do přímé souvislosti s konkrétními lidmi a komunitou, v níž žijí.

Jak v knize Climate Change from the Streets uvádí odborník na ekologickou politiku Michael Méndez, jde o způsob jak téma změn klimatu „polidštit“ a přiblížit je lidem. Má za to, že chceme-li změny klimatu skutečně zvládnout, musíme k tématu přistoupit způsobem, který neodděluje technické, kauzální a instrumentální aspekty od hodnotových východisek a jejich zkušeností s místními ekologickými tématy.

Prakticky řečeno to znamená, že namísto otázky „Jak dosáhneme nulových emisí do roku 2050?“ bychom se měli ptát: „Jak dosáhneme nulových emisí, zachováme zdravé životní prostředí a biodiverzitu a zároveň zajistíme, aby naše řešení byla spravedlivá a brala přitom v potaz už i současné nespravedlnosti?“

Zdá se, že Macronova vláda se alespoň částečně poučila. Iniciovala Občanské shromáždění o klimatu, které formulovalo otázku s jasným hodnotovým zakotvením: „Jak sociálně spravedlivě ve Francii snížit do roku 2030 emise skleníkových plynů o čtyřicet procent oproti roku 1990?“

Sto padesát účastníků konventu se zabývalo také problematikou biologické rozmanitosti, práva na zdravé životní prostředí a uznáním zločinu „ekocidy“. Zohlednění dalších témat bylo částečně i odrazem přítomnosti zástupců francouzských zámořských držav, v nichž se nachází sedmdesát procent francouzské biologické rozmanitosti a které se potýkají s důsledky kontaminace karcinogenním pesticidem chlordekonem. Občané z francouzských zámořských území se na shromáždění postarali o to, aby téma nezůstalo stranou pozornosti, a korigovali tak „slepé skvrny“ účastníků z metropole.

Demokratizace nemá alternativu

Vzhledem k nastíněným problémům a příkladům z praxe by mělo být zřejmé, že argument pro epistokracii je ve skutečnosti argumentem pro autokracii. Přitažlivost epistokracie nespočívá v tom, že by odborníci opravdu vládli nejlépe, nýbrž v tom, že by mohli rozhodovat, aniž by se museli radit s větším počtem občanů. Výhodou expertů je rychlost a efektivita, nikoli znalosti jako takové — natožpak moudrost.

Tím se dostáváme k důvodu, proč se dekarbonizace nemůže obejít bez demokratizace. I když připustíme, že epistokracie může rozhodovat rychleji, jde o výhodu pouze tehdy, pokud její rozhodnutí nenarážejí na odpor. Tak tomu ale téměř nikdy není.

K čemu je dobrá narychlo zavedená uhlíková daň, když vyvolá masové sociální protesty, které na měsíce ochromí zemi? Když vtrhly žluté vesty do ulic Paříže, úřady musely sáhnout k policejní represi. Vláda však nakonec ustoupila tlaku veřejnosti a zvolila jedinou přijatelnou možnost: začala jim naslouchat a mluvit s nimi.

V rámci takovéto strategie se uskutečnily dva vzájemně se doplňující plány: „Velká národní debata“, která trvala dva měsíce a do níž se zapojily přibližně dva miliony lidí, a „Občanské shromáždění“, do nějž se zapojilo sto padesát náhodně vybraných občanů. Vzniklo 149 návrhů na snížení emisí a řešení s tím souvisejících problémů. Na základě toho pak francouzský parlament vypracoval dosud nejambicióznější návrh klimatického zákona.

Poučení je jasné: ani zvolená vláda s určitým stupněm legitimity nemůže prosadit politiku, kterou veřejnost považuje za hluboce nespravedlivou. Efektivita vertikálního přístupu k tvorbě klimatické politiky totiž brzy vezme za své, neboť vyvstanou obtíže s překonáváním odporu veřejnosti a potřeba následného obnovování ztracené důvěry.

Skeptik by jistě mohl prohlásit: „Možná měl Macron odolávat tlaku tak dlouho, dokud by odpor nezlomil. Představte si, jaký dopad mohla mít jeho daň z pohonných hmot na emise, nemluvě o všech příjmech do státní kasy, které by přinesla během dvou a půl roku, kdy se o ní místo toho diskutovalo.“ Takovouto autoritářskou úvahu je však nutné principiálně odmítnout a namísto toho se soustředit na zdokonalování demokratické participace.

Otevřená demokracie

Poučení z francouzské Velké národní debaty a z Občanského shromáždění netkví v tom, že participativní demokracie vyžaduje příliš mnoho času a je nakonec málo účinná, ale v tom, že takto utvořené instituce musí být vybaveny pravomocemi, které zajistí, že se jejich doporučení uvedou v realitu — a to i na globální úrovni. V opačném případě by sloužily jen k stejně omezené, ryze formální účasti občanů, jakou dnes vykazují mnohé, principiálně selhávající, demokracie, v nichž se podíl občanů na rozhodování omezuje na volby.

Ve své knize Otevřená demokracie formuluji alternativu k současné metodě demokratického vládnutí, jehož osou jsou volení představitelé, kteří se se svými voliči setkávají pouze příležitostně — obvykle jednou za několik let.

Tvrdím, že lepší je systém, opírající se o shromáždění obyčejných občanů vybraných losem, kteří zůstávají v trvalém kontaktu s širší veřejností. V takovém systému se stále obnovuje demokratická zpětná vazba, protože politika již není primárně doménou profesionálních politiků.

Občané se znovu stávají zdrojem práva a politiky. Takovýto model čerpá z poznatků antické řecké demokracie: každý člen obce má právo vyjadřovat se k tomu, co je ve veřejném zájmu dobré — je přitom samozřejmé, že členství v obci by dnes bylo mnohem inkluzivnější než před dvěma tisíciletími.

Má vize otevřené demokracie se opírá o pět institucionálních principů:

• právo na účast,
• svobodná a otevřená diskuse,
• vláda většiny,
• demokratické zastoupení,
• transparentnost.

Z praktického hlediska by otevřená demokracie i nadále zahrnovala mnoho institucí, jež známe z její nynější podoby — volenou výkonnou moc nebo jmenovaný Nejvyšší soud.

Zákonodárná moc by však byla v rukou běžných občanů, nikoli volených elit. A stejně jako demokracie ve starověku by i novodobé otevřené demokracie byly spravovány zástupci vybranými mezi občany losem.

Experimenty v reálném světě: Island

Přestože v současnosti nenajdeme žádný příklad skutečně otevřené demokracie, máme dostatek důkazů, že skupiny náhodně vybraných občanů mohou vydávat dobrá doporučení, a dokonce i formulovat zákonodárné podněty — jako tomu bylo ve Francii.

Jak dokazuje obsažná zpráva OECD z roku 2020, příklady si můžeme vzít z více než tří set případů obdobných procesů založených na náhodném výběru účastníků, jež se uskutečnily po celém světě a z nichž se mnohé týkaly problematiky klimatu. Dva příklady z nedávné minulosti dobře ilustrují, jak strukturovaná občanská diskuse ovlivnila rozhodnutí politiků v otázkách ekologické spravedlnosti.

V roce 2010 shromáždění pětadvaceti náhodně vybraných Islanďanů pracovalo s doporučeními širší veřejnosti a následně vypracovalo návrh ústavy obsahující přelomová opatření na ochranu životního prostředí. V jeho preambuli se jasně deklaruje, že vláda by měla „respektovat rozmanitost života lidí, země a její biosféry“ a že občané usilují „o mírovou spolupráci s ostatními národy v úctě k Zemi a celému lidstvu“. Články ústavy dále uvádějí, že „každý má právo na zdravé životní prostředí a přírodu, v níž je zachována biologická rozmanitost“, a že „musí být respektováno práva přírody a příštích generací“.

Ještě smělejší je klíčový článek ústavy, který prohlašuje všechny přírodní zdroje, jež ještě nejsou v soukromém vlastnictví, za vlastnictví společenské. Další články pak přiznávají občanům právo na informace o životním prostředí a rovněž právo podílet se na přípravě budoucích rozhodnutí, která mohou zasáhnout životní prostředí nebo přírodu. Navržená vylepšení islandské ústavy, jejíž současná podoba pochází z roku 1944, zohlednila také náměty vypracované odborníky.

Experimenty v reálném světě: Francie

Francouzské občanské shromáždění rovněž ukázalo, že řadoví občané mohou dospět k lepším výsledkům než experti i než volení zákonodárci. Jeho členové přihlédli k mnoha doporučením expertů, ale více je sladili s cíli sociální spravedlnosti. Odmítli některá expertní doporučení, včetně uhlíkové daně, která považovali za příliš nespravedlivá a štěpící společnost.

Předložili impozantní soubor návrhů, jimiž zahanbili francouzský parlament, který ambiciózní návrh klimatického zákona vypracovat nikdy nedokázal. Instruktážním příkladem toho, jak občané vylepšili obecně známá doporučení odborníků, aby byla společensky přijatelná, jsou doporučení týkající se zateplování domů.

Finální návrh předložený shromážděním počítal s tím, že bude povinné zateplit domy do roku 2040, s různými sankcemi pro majitele domů, kteří se nepodřídí — ale také s daňovými výhodami pro lidi s nižšími příjmy.

Rady expertů v této otázce byly zpočátku rozporuplné. Zatímco jeden sociální podnikatel tvrdil, že plošná renovace by byla z dlouhodobého hlediska nákladově efektivnější, zástupce Agentury pro národní bydlení — jejíž hlavní cílovou skupinou jsou rodiny s nízkými příjmy — hájil pozvolnější průběh zateplování. Členové občanského shromáždění byli přesvědčeni, že ke splnění cíle snížit emise je nutný ambicióznější přístup, ale zohlednili přitom také otázku sociální spravedlnosti zahrnutím různých redistribučních opatření.

Nyní ovšem vyvstává otázka, zda zbytek obyvatelstva podpoří návrhy spoluobčanů, kteří se dočasně ocitli v pozici losem vybraných zástupců. V případě Islandu schválily v referendu ústavní návrh občanského shromáždění dvě třetiny hlasujících obyvatel — a na konkrétní otázku, zda by měly být znárodněny přírodní zdroje, odpovědělo kladně osmdesát procent hlasujících.

V případě Francie se členové konventu na poslední chvíli zalekli a odmítli předložit své návrhy k referendu, ale průzkum z června 2020 ukázal, že všechny jejich návrhy kromě jednoho mají většinovou podporu. Mandát k modernizaci budov, který by byl nejlepší pákou ke snížení emisí CO2, ale zároveň představoval jeden z návrhů s největšími restrikcemi a nároky na občany, se setkal s překvapivě vysokým čtyřiasedmdesátiprocentním souhlasem.

V době klesající důvěry v zavedené instituce lidé pravděpodobně nepřijmou řešení klimatických změn od politiků a odborníků, jimž nedůvěřují, že by brali v potaz jejich osobní zkušenosti. Reálné zkušenosti s občanskou participací však naznačují, že lidé jsou mnohem svolnější podporovat doporučení zástupců veřejnosti z vlastních řad, kteří jsou jim blízcí a smýšlejí podobným způsobem. Ve Francii tři pětiny občanů považovaly za legitimní, aby občanské shromáždění jejich jménem předkládalo návrhy zákonů.

Naléhavá potřeba demokratizace

Osud islandských a francouzských návrhů vypovídá o překážkách, které nás čekají v cestě za jejich prosazením. Na Islandu ústavní reformu nakonec zablokoval parlament, který byl vystaven tlaku lobbistů, jimž vadilo zsestátnění přírodních zdrojů.

A ve Francii se z doporučení občanského shromáždění promítla do zákonů či dílčích předpisů sotva čtvrtina — rovněž z velké části kvůli lobbingu zájmových skupin. Především nebyl přijat plán modernizace budov a uznání trestného činu ekocidy.

Ačkoli se to může zdát kontraintuitivní, naléhavost klimatických změn vyžaduje, abychom se vyhnuli dalšímu posílení pravomocí určitých skupin odborníků. Místo toho musíme radikálně demokratizovat naše politické systémy na všech úrovních a svěřit více pravomocí běžným občanům. Toho lze dosáhnout prostřednictvím občanských shromáždění, jež dodají síly vyčerpané demokracii, dále pomocí ústavních reforem a tvorbou nových institucí, jež budou vybaveny pravomocemi řešit změny klimatu.

Na globální úrovni můžeme podpořit další práci Světového shromáždění pro klima, které se sešlo na svém prvním zasedání v říjnu 2021 při příležitosti konference COP26. Příští setkání musí být větší a musí být víc vidět a slyšet. Musíme také vyvíjet větší tlak na mezinárodní instituce a prosadit otevřenou demokracii jako téma příštího Summitu pro demokracii.

Z anglického originálu No Decarbonization Without Democratization publikovaného internetovým magazínem Project Syndicate přeložil OTAKAR BUREŠ. Text v DR vychází ve spolupráci s Nadací FES Praha.